深度分析:东亚数字空间竞争正融入物理空间战略竞争

面对数字技术竞争带来的冲击,中国和绝大部分东亚国家的政策选择并未脱离既有的战略对冲模式。

本文将刊发在7月20日出版的《国际安全研究》2022年第4期。本文为网络首发版本,读者可点击本文文末左下角“阅读原文”下载网络首发版。本版本仅供参考,正式引用请使用我刊6月下旬7月上旬左右发布到各数据库的电子版和纸质印刷版。届时亦可登陆我刊官网(http://gjaqyj.cnjournals.com/gjaqyj/ch/index.aspx)免费下载本文印刷版的PDF版本。

【内容提要】 地区安全秩序是相应区域内国家维持本国安全和地区稳定的互动模式。进入21世纪以来,东亚安全秩序逐渐呈现出以战略对冲为核心特征的互动模式,即地区国家通过有上限的竞争和有底线的合作维护自身安全和地区稳定。不过,随着人类社会加速进入数字时代,美国自2018年开始全面打压甚至遏制中国数字技术的实力发展和全球影响。在数字技术竞争背景下,东亚安全秩序虽面临新的冲击,但中国和东亚国家的政策选择并未脱离既有的安全战略模式。在进入数字时代的过程中,东亚安全秩序展现出较强的延续性,其主要原因来自两个方面:一是东亚安全秩序的形成基础并未弱化甚至有所巩固和强化;二是数字技术竞争背景下美国的战略选择和实力特点,使得东亚国家深化与美国的数字合作面临更大的不确定性,从而进一步强化了东亚国家维持既有战略模式的倾向。这些发现在一定程度上拓展了我们对数字时代东亚秩序和国际秩序转型的理论认识,同时对进入数字时代过程中如何妥善处理中美关系和周边关系也具有一定的启发意义。

【关键词】数字技术竞争;数字时代;安全秩序;东亚;中美关系

【作者简介】 孙学峰,清华大学国际关系研究院教授(北京 邮编:100084)

导论

国际秩序是国际关系理论的基础概念。在既有文献中,国际关系学者界定国际秩序通常采取三种路径。第一种思路是将秩序界定为稳定状态,稳定的核心标志则是不使用武力解决国家之间的分歧,特别是大国之间能够避免战争和武装冲突。这一思路可以帮助我们判断有无秩序,但无法清晰区分秩序类型和达成稳定的核心路径。第二种思路将秩序界定为塑造国家间合作的国际制度和规范,比如,二战后跨大西洋地区的秩序因主要遵循了自由主义规范而被界定为自由主义国际秩序。这一思路有助于我们通过其遵循的核心规范区分秩序类型,但主要挑战则是难以区分国际秩序与国际制度/规范。此外,存在国际制度或规范并不意味着国家会践行相应的制度规范。为此,第三种思路将秩序理解为国家的持续性行为模式,这些行为模式的目标是按照特定规范推动相关国家之间的合作,国家行为和互动结果也由此具备了较高的可预测性。也就是说,第三种思路实际上是尝试将前两种思路融合起来,将国际秩序理解为特定规范目标下国家之间模式化的互动关系。

2008年全球金融危机以来,随着美国自由主义国际秩序面临的挑战日益凸显,有关挑战成因和国际秩序未来走向的讨论再次成为国际关系学界关注的焦点。不过,相关讨论大多集中于全球层面且重点关注政治、经济等领域的秩序变化。事实上,国际秩序往往发端于国际体系核心区域的地区秩序,而理解地区秩序的关键则是明晰地区安全秩序的性质及其形成条件。例如,美国的自由主义国际秩序就是起步于跨大西洋地区秩序(西欧地区秩序),而其核心则是美国主导且以北约为核心框架的地区安全秩序。

按照上述第三种定义国际秩序的思路,地区安全秩序可以界定为相应区域内国家维持本国安全和地区稳定的互动模式,而近现代以来国际关系实践中确实出现过的地区安全秩序,主要包括均势秩序、霸权秩序和权威秩序等三种类型。在均势秩序下,国家战略模式的核心是制衡;在霸权秩序下,国家战略模式的核心是强制—追随;在权威秩序下,国家战略模式的核心则是保护—依赖。值得注意的是,以上的三类地区安全秩序都难以准确地描述20世纪90年代以来东亚安全秩序的核心特征和发展趋势。为此,笔者在此前的研究中提出,21世纪以来,东亚安全秩序逐渐呈现出一种战略对冲的互动模式,其核心特征是在维护国家安全和地区稳定过程中,东亚国家既展开竞争但又避免突破上限,其具体表现主要包括:增强自身军事实力但是避免军备竞赛;寻求外部战略支持但不缔结新的军事同盟,以避免地区形成阵营对抗;同时,在不损害核心利益的前提下尽可能开展政治安全和战略经济合作;地区中小国家则是尽量避免在中美之间全面选边站队,对此中美均予以接受和认可。

不过,随着人类社会加速进入数字时代,美国自2018年开始全面打压甚至遏制中国数字技术的实力发展和全球影响,进而引发了国际社会对中美陷入“新冷战”的担忧。即使我们认为中美尚未或难以陷入美苏冷战式的全面对抗,那么美国打压中国数字技术以及与之相伴随的数字技术竞争也给我们提出了新的问题,即在国际关系逐步迎来数字时代的过程中,既有的东亚安全秩序能否经受住数字技术竞争的冲击?东亚安全秩序延续或变化的内在逻辑究竟是什么?对于这些问题,既有研究尚未直接涉及,相关文献主要包括两类:一是梳理分析新兴技术和数字技术竞争对于美国对华政策以及中美权力转移的影响,二是展望数字竞争背景下国际秩序或数字秩序变迁的可能方向。第一类文献对数字技术竞争背景下中美战略行为模式的分析颇有启发意义,但基本没有涉及中美关系变化对其他相关国家战略行为模式的影响;第二类文献有助于我们理解和把握数字竞争背景下国际/地区秩序的潜在变化,有待完善的方向则主要包括两个方面:其一,为有关变化方向的分析提供更为系统的经验证据;其二,在重视可能发生变化的同时,关注国际/地区秩序的延续性并对其逻辑机制作出解释,以便我们更为全面准确地理解数字时代国际关系的核心特征和基本原理,这也是本文的核心关切所在。

研究发现,在进入数字时代并面对数字技术竞争冲击的过程中,中国和其他绝大部分东亚国家的政策实践并未脱离既有的战略对冲模式,东亚安全秩序呈现出较强的韧性和延续性,主要原因在于两个方面:一是既有安全秩序的形成基础尚未因数字技术竞争弱化,甚至有所巩固和加强;二是数字竞争背景下美国的实力特点和政策选择增大了东亚国家安全环境的不确定性,进而促使这些国家仍然坚持战略对冲模式。这些发现在一定程度上拓展了我们对数字时代东亚安全秩序乃至国际秩序转型的理论认识,同时对进入数字时代过程中如何妥善处理中美关系和周边关系也具有一定的启发意义。

一 数字时代国际关系的新特征

近年来,随着数字技术和产业革命的推进,人类社会正在加速进入数字时代,其核心则是数字经济时代的来临。在数字经济时代,数据成为关键的生产要素,贯穿于经济发展的全过程,并与其他要素不断交叉融合,催生出新的经济形态,同时驱动传统产业的数字化转型。与之相伴随,数据也成为数字时代国家综合实力的关键驱动要素,不仅涉及生产方式、社会治理和生活方式的变迁,而且直接影响国家综合实力的提升和发展。为此,在国民经济和社会发展第十四个五年规划中,中国政府强调,为迎接数字时代,要“激活数据要素潜能,以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革”。2021年3月,美国发布的《临时国家安全战略纲要》认为,人工智能等新兴技术将全面塑造人类社会,包括国家之间的经济和军事实力平衡、未来的工作方式和财富积累以及社会内部的不平等。事实上早在2019年年底,美国就发布了《联邦数据战略》,提出要通过充分利用数据,更好地服务公共利益。此后,美国国防部也专门发布了数据战略报告,强调必须加速推进相关工作,将美国国防部尽早建成以数据为中心的组织机构,确保其能够更好地适应数字时代的能力要求和战略竞争。

作为经济发展和国家能力的关键要素,数据要充分发挥作用离不开相应技术的支撑。例如,要获得足以改变战争走向的信息优势,不仅需要通过技术设备获得数据,而且要找到整合数据与相关信息的方式。因此,大国战略竞争日益聚焦于以数字技术为核心的新兴技术竞争。美国《临时国家安全战略纲要》特别强调,世界主要国家正在围绕人工智能、量子计算等新兴技术的开发和部署展开激烈竞争。美国负责印太事务的协调员库尔特·坎贝尔(Kurt Campbell)则明确表示,中美之间战略竞争的核心在于技术,美国必须在新兴技术领域进行更多创新,比中国表现得更好。2019年,时任美国总统特朗普也曾公开强调,在5G技术竞争领域,美国不能落后于任何国家,其论调主要针对的也是中国的5G技术优势。为此,美国直接向英国、德国等国家反复施压,敦促其禁用华为5G设备,同时推动《关于常规武器和两用物品及技术出口管制的瓦森纳协定》(简称《瓦森纳协定》)成员国家扩大对华半导体的出口管制范围,以防范中国获取相关技术。与此同时,美国还推动创立“布拉格5G安全大会”,探讨如何在经济、安全等领域排除中国5G技术产品,发起“D10俱乐部”(七国集团外加澳大利亚、韩国和印度),减少对中国电信技术的依赖等。中国则在2017年发布了《新一代人工智能发展规划》,提出到2030年成为世界主要人工智能创新中心。

除了技术能力竞争,确保数据安全及其有序流动也是国家关注的重要问题。前任美国国务卿迈克尔·蓬佩奥(Michael Pompeo)曾明确表示,只要是主权国家,就必须有能力保护数据,否则就称不上是主权国家。为此,不少国家都在探索相应的国际规范和具体规则,数字技术规范的国际竞争也因此日趋激烈。在《临时国家安全战略纲要》中,美国强调要与伙伴国家一道建立新的规则,以抓住机会,推进现有技术创新。美国国务院专门成立了网络空间与数字政策局,其核心使命之一就是推广符合美国价值的数字技术标准和规范。美国与七国集团的其他成员国则提出了数字技术标准协作框架,同时宣布建立价值驱动且值得信赖的数字生态系统;2021年9月24日,美日印澳四国领导人发布了“技术设计、开放、管理和使用的四国原则”,确保合作研究符合科学基本原则和共同价值。为塑造人工智能的未来规范,美国联合14个国家创立了“人工智能全球合作伙伴组织”,支持以人权和自由民主价值为基础的人工智能发展和运用。在2021年9月的首次美国—欧盟贸易和技术委员会会议上,美国与欧盟承诺将拓展在关键和新兴技术领域的合作,并就外国投资审查、新兴技术出口管制、人工智能开发与应用、半导体供应链等议题达成合作共识,而这些合作大多着眼于与中国的数字技术及其规范竞争。事实上,在此前公开发表的文章中,拜登对于数字技术规范竞争的表述更加直白,就是要防止中俄两国重写数字时代的规则。在这一背景下,中国《“十四五”国家信息化规划》明确指出,以数字技术能力为核心的国家创新竞争正在成为国际竞争焦点,“数字领域规则体系及核心技术生态体系的竞争日趋激烈”。

概括而言,在进入数字经济时代的过程中,数据成为国家综合实力的核心要素,大国竞争也逐步展现出不同以往的特征,突出表现为数字技术能力以及相关国际规范的竞争逐步成为大国战略竞争的全新领域,并日益成为中美战略竞争的核心问题。

二 数字技术竞争的冲击及其限度

为谋求竞争优势并巩固领先地位,美国自2018年以来持续强化对华数字技术竞争,不仅依靠自身力量打压中国数字技术能力,还广泛动员盟国给予其支持配合,从而对东亚安全秩序形成了冲击。不过,面对相应变化和冲击,东亚国家的安全战略模式并未发生根本性调整,东亚安全秩序呈现出较强的韧性。

(一)美国强化对华数字竞争及其冲击

为了巩固和扩大数字技术能力的领先优势,美国采取多种措施,持续打压和限制中国数字技术的发展和全球合作,针对中国拥有优势的领域,更是坚持“小院高墙”的政策原则,完全脱钩,全力遏制。例如,根据2019财年《国防授权法》的规定,美国联邦政府、政府承包商以及赠款和贷款接受者严禁购买华为等五家中国数字技术企业的设备和服务。此后,美国陆续将涉及新兴技术的中国企业、大学和研究机构列入其出口管制“实体清单”和“最终军事用户”清单,严格管控这些机构获取美国《出口管制条例》所列的物项和技术。美国国务院则专门推出了“清洁网络”(Clean Network)计划,集中限制中国信息通信和数字技术企业在美国的运营和发展。特朗普任内持续推动对华数字技术“脱钩”,打压中国数字技术能力的发展,增大了美国对华政策的遏制色彩,为国际秩序和东亚安全秩序带来了新的挑战和不确定性。2020年8月,联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯(Antonio Guterres)曾公开表示,中美不断升级的紧张关系可能导致世界分裂成“两个集团”,包括两套主导货币和贸易规则、两种不同的互联网和人工智能战略,从而不可避免地形成两种地缘和军事战略。

拜登就任美国总统之后,尽管对华言辞的激烈程度较特朗普有所收敛,但在打压和限制中国数字技术方面完全延续了前任的力度。比如,2021年3月,美国联邦通信委员会发布公告,勒令在美国境内拆除华为、中兴等五家中国企业的设备并停止其服务。此后,其又撤销了中国电信和中国联通两家公司在美国的国际电信服务牌照。与此同时,美国积极动员其东亚盟国和伙伴共同与中国展开数字技术竞争,力图在中美竞争的核心物理空间谋求数字空间的竞争优势和主导地位。

在拜登政府看来,美国单独打压遏制中国的新兴技术发展很难实现目标。因此,与中国的竞争要充分利用既有的安全网络,特别是东亚的安全体系。早在进入拜登政府之前,现任美国国家安全事务助理杰克·沙利文(Jake Sullivan)和现任美国印太事务协调员库尔特·坎贝尔就联合发表文章,提出要充分重视美国在亚洲以及其他地区的关系网络和制度安排,因为盟国是美国有待投资的资产而非要削减的负担。美国的任何战略想要取得理想效果,都始于与盟国的合作。进入拜登政府之后,坎贝尔更是主张,建立价值观优先的科技联盟,通过联合他国形成对华竞争优势。在美国看来,与中国的竞争是长期竞争,盟国伙伴不仅可以弥补其短期不足,而且有助于美国塑造更为有利的中长期竞争环境。

美国动员盟国和伙伴打压中国的数字技术能力,其直接影响是美国的东亚安全体系逐步向数字空间延伸,具体涉及多边和双边层面,同时也包括通过部分双边合作带动更大范围的多边合作。就多边而言,美国主要依托的是与日本、澳大利亚和印度组成的印太四国合作框架。2021年9月,四国领导人联合发表声明表示,四国已就关键和新兴技术展开合作并将持续深化相关合作。具体而言,相关合作主要涵盖五个方面:第一,5G技术,包括建立安全、开放、透明的5G和6G(beyond 5G)网络;共同促进值得信赖的创新技术路径,如开放式无线电接入网络(Open-RAN);共同合作展示开放且基于标准的5G技术的可扩展性和网络安全性等。第二,确立技术标准,为此四国将建立不同领域的工作小组,探索建立技术标准的全新工作思路,其核心特征是开放包容、私营部门主导、关注利益攸关方以及享有充分共识;同时推动与相关多边国际标准组织(如国际电信联盟)的协调与合作。第三,关键新兴技术供应链,包括合作筹划并建立相关技术和材料的供应链,确保供应链多元安全,富有韧性;确保相关政府政策透明并遵循市场导向。第四,关键新兴技术发展趋势,四国将共同关注相关技术的发展趋势,寻找未来可能的机会并展开合作。第五,网络安全,包括启动网络空间新的合作,共同抵御网络威胁,提升网络空间韧性,确保网络关键基础设施安全等。四国领导人还发布了“技术设计、开放、管理和使用的四国原则”,美国和其他三个国家承诺共同推动研究和开发议程,包括共同落实研究计划和提升研究能力,同时确保合作研究符合科学基本原则和共同价值。

在双边层面,美国的重点合作对象是日本。早在2019年,美日两国就曾公开表示,在特定情况下,《美日同盟条约》第五条可以适用于网络攻击。2021年4月,美日发表联合声明,表示两国将围绕安全网络和先进通信技术展开联合研发、测试和部署,重点则是5G和新一代6G技术,以增强两国在数字技术领域的竞争力。为此,两国将投入45亿美元(其中美国25亿美元,日本20亿美元)。双方还将围绕半导体等敏感供应链展开合作,共同促进和保护关键技术。此外,在与第三国成功合作的基础上,双方将启动全球数字互联互通伙伴关系,提升合作伙伴的网络安全能力,应对共同的外部威胁。有分析认为,美日加强数字技术等新兴技术的合作(尤其是半导体领域的联合研发)将进一步模糊技术研发成果的国别属性,扩大美国出口管制的外延,进而导致中国企业在全球采购相关设备和技术时面临更大的合规风险。

美国与韩国的合作重点则集中在半导体产业链等领域。2021年5月,美韩联合宣布将加强关键技术领域外国投资的甄别支持和出口管制,合作提升半导体供应链的韧性,促进两国在先进半导体生产领域的相互投资和研发合作,同时建立创新伙伴关系,共同推进人工智能、5G、6G、量子计算等新兴技术领域的创新研究。在此基础上,美国还尝试推动与日本和韩国的三边合作。在与日韩外长的三边会谈中,美国国务卿安东尼·布林肯(Antony Blinken)强调,三边合作包括共同塑造新兴技术的全新规范和标准,使其符合三国共同的价值观和利益,因为这些新兴技术不仅是三国经济发展和交融的驱动力量,而且与三国人民的生活息息相关。

美国与新加坡的合作则突出了网络安全,主要涉及金融、军事和地区能力建设。在金融领域,两国相关部门将继续合作提升应对网络威胁的韧性,同时促进信息交流合作,共同维护金融网络安全;在军事领域,两国国防部将增进信息共享,合作开展网络空间培训和演习,同时推动其他方式的网络空间军事合作;在地区能力建设方面,两国相关部门将强化网络威胁和防御措施的信息共享,深化应对网络事件的协调,同时合作提升东南亚地区维护网络安全的能力。由此可以发现,美国希望与新加坡的双边合作能够辐射更多东盟国家,拓展其与东盟的数字空间合作。

总体而言,美国单边打压中国数字技术能力的政策举措强化了其对华政策的对抗性和遏制色彩,增大了中美陷入美苏冷战式对抗的风险,削弱了东亚稳定和安全合作的基础;而美国联合其东亚盟国和伙伴与中国展开数字技术竞争则推动了其东亚安全体系向数字空间拓展,增大了中国与东亚国家拓展和深化安全合作的不确定性和难度,进而对东亚安全秩序形成了一定程度的冲击。

(二)东亚国家延续既有战略模式

美国持续打压甚至遏制中国数字技术能力为中美关系以及东亚国家之间的安全合作带来了冲击和不确定性。不过,在数字技术竞争加剧的背景下,中国和其他东亚国家的安全战略模式并未发生明显变化,而是呈现出较强的延续性和继承性。

自美国全方位打压中国数字技术并推动中美技术“脱钩”以来,中国多次重申要避免国际体系陷入冷战。针对美国有关对华接触政策失败的言论,国务委员、外交部长王毅明确表示,世界不应非黑即白,制度差异也不应导致零和;中国从来无意挑战或取代美国,无意与美国全面对抗。在第75届联合国大会的演讲中,中国国家主席习近平重申,中国无意跟任何国家打冷战热战,坚持以对话弥合分歧,以谈判化解争端。此后,习近平主席又在2021年博鳌论坛的主旨演讲中强调,经历了疫情洗礼,各国人民更加清晰地认识到,要摒弃冷战思维和零和博弈,反对任何形式的“新冷战”和意识形态对抗。在中国看来,冷战的恶果殷鉴不远。搞意识形态划线、阵营分割、集团对抗,结局必然是世界遭殃。

在不断进行政策宣示的同时,中国一直努力将避免冷战的原则贯彻于具体的政策实践中。一是中俄合作,中俄双方不断深化战略协作,践行不同于军事同盟的伙伴关系模式。与此同时,双方均反对在亚太地区构建封闭的同盟体系、制造阵营对抗,致力于构建平等、开放、包容、不针对第三国的亚太地区安全体系。二是维护战略稳定和防止军备竞赛,中国与其他四个安理会常任理事国发表联合声明,申明核战争打不赢也打不得,因此将继续寻找外交方式,避免军事对抗,防止毫无裨益且危及各方的军备竞赛。三是在数字合作领域,为推动数字经济合作,中国已经决定申请加入《数字经济伙伴关系协定》,以营造开放、公平、公正、非歧视的数字发展环境。此外,中国已正式提出申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)。为此,中国商务部部长与新西兰贸易与出口增长部部长已就相关后续工作进行了沟通。

面对美国打压和遏制中国数字技术企业的政策,其东亚安全体系内的绝大部分国家并未采取全面跟随的“选边”政策。例如,在华为5G领域中,韩国、菲律宾、泰国和新加坡都采取了接受政策,即政府没有明确出台政策禁用华为5G技术或设备,而本国电信运营商也不同程度地使用了华为5G技术或产品。日本则选择了委婉禁止,即政府并未出台政策禁用华为5G技术或设备,但其国内电信运营商均没有选用华为5G技术和设备。值得注意的是,日本政府于2018年年底曾公开表示要禁用华为5G,后来又作出了调整,表示政府不会禁止任何特定公司的5G技术或设备,最终选择由运营商决定。这一过程反映出日本要支持美国遏制华为5G的行动,但同时也希望能够平衡与中国的关系。只有澳大利亚追随美国,选择了明确禁止的政策,而且还鼓动其他国家共同抵制华为5G。在智能监控领域,也只有澳大利亚采取了限制政策,即禁止澳大利亚各级政府部门选择中国企业的智能监控设备,其他国家(包括日本在内)都选择了接受政策,即政府没有公开宣布限制中国企业的智能监控设备,政府部门和民间机构则根据自身需求和产品性价比作出选择,而中国智能监控产品凭借着性价比优势顺利进入了这些国家的市场。

在数字规范领域,美国安全体系内的国家与美国规范主张之间的差异更为明显。以目前备受关注的跨境数据流动规范为例,德法两国与美国的倡导方向存在着较为突出的性质差别,德国与美国的规范主张差距尤为明显,英国的主张和实践也更加接近法国而非美国。在亚太地区,日本与美国均主张自由流动,但日本的政策和实践较之美国更加鼓励跨境自由流动(参见表1),其他美国盟国和伙伴(包括澳大利亚)均主张部分本地化政策,与美国的自由流动政策存在性质区别(参见表2)。因此在数据跨国流动规范领域,美国安全体系内的大部分国家与美国的主张存在着性质区别,短时间内难以形成步调一致的协调行动。

深度分析:东亚数字空间竞争正融入物理空间战略竞争

深度分析:东亚数字空间竞争正融入物理空间战略竞争

在传统的政治安全和战略经济领域,东亚国家的行为模式也未脱离战略对冲模式。例如,2021年3月,新加坡总理李显龙在接受英国广播公司(BBC)专访时明确表示,新加坡与美国和中国在经济和其他诸多领域都有着广泛联系,因此新加坡不大可能选边站队。是否在中美之间选边并不单单是新加坡的两难选择,世界上许多国家也都面临类似的困境。因此,新加坡希望并鼓励中美两国在决定要把对方作为对手之前能够认真考虑再采取行动。新加坡的政策实践也处处体现出其尽量维持平衡的行为模式。一方面,2021年新加坡连续接待美国国防部长和副总统到访,深化与美国的全方位合作;另一方面,新加坡利用与中国建交30周年的契机,推动双边关系发展,新加坡总统哈莉玛·雅各布(Halimah Yacob)还应邀出席了2022年北京冬奥会开幕式。在与中国国家主席习近平会谈时,哈莉玛表示,两国关系基础十分坚实,新加坡愿同中方团结合作,加强数字经济等领域的合作,促进区域一体化。

即使是拜登执政以来对华政策趋于强硬的日本,也总体维持了2018年以来尽量努力维持平衡的政策取向,而非对美“一边倒”。在战略安全上,日本当前的主要目标既不是制衡,也不是追随,而是实用主义色彩强烈的避险,尽量避免台海等地区热点爆发冲突。尽管日本可以通过台海议题强化美国安全保护,但会注意相应行动的限度,以照顾中日关系的根本大局。同时,日本还尝试与英国、澳大利亚等国家建立安全伙伴关系,以尽可能抵消美国战略信誉下降给日本带来的政治安全风险。不过,这些伙伴国家根本无法替代美国的安全保护。因此,日本很难下决心与中国全面对抗。战略经济领域,日本并没有追随美国将出口管制扩大至新兴技术领域,也没有推出针对中国机构的实体清单。另有学者发现,尽管日本政府配合美国约束中国企业的政策,但在实际操作中也存在灵活性。例如,腾讯收购日本乐天股份的交易就经日本政府批准成功获得了法律上的豁免。一些日本企业则公开表示不会在中美之间选边站队。

可以发现,数字技术竞争强化了美国对华战略的对抗性质和遏制色彩,同时推动美国东亚安全体系向数字空间拓展,从而对东亚安全秩序形成了冲击。不过,在这一变化过程中,东亚国家维护自身安全和地区稳定的战略模式并未发生根本性变化,坚持有上限的竞争和有底线的合作依然是绝大多数国家的政策选择,从而使东亚地区依然能够保持和平与稳定,地区安全秩序也由此呈现出较强的韧性和延续性。

三 东亚安全秩序韧性的形成逻辑

在国际关系进入数字时代的过程中,尽管面临数字技术竞争的冲击,但东亚国家维护自身安全和地区稳定的战略模式并未出现明显变化,其主要原因则在于既有东亚安全秩序形成的基础尚未弱化,甚至有所巩固和强化,同时数字技术竞争背景下美国的战略选择和实力特点增大了东亚安全环境的不确定性,进而强化了东亚国家延续既有战略模式的倾向。

(一)东亚安全秩序的形成基础依然存在

在美国安全体系向数字空间延伸的过程中,既有物理空间的战略威胁依然是东亚国家面临的主要威胁,而数字空间的威胁则明显处于次要地位。就战略威胁而言,过去20年的实践表明,网络空间威胁的强度尚难以取代物理空间的威胁,广为担心的“网络珍珠港”式威胁并未成为现实。例如,有学者明确指出,美国尚未遭受对物理空间产生破坏性效应的网络攻击。即使美国的对手采取类似攻击,传统形式的威慑也足以阻止相关行为体采取行动。对于具体的行动方式,有学者强调,针对网络攻击,国家不大可能采取军事行动作为报复措施,因为采取军事行动是升级还是缓和网络冲突非常难以判断。就国内稳定而言,通过网络空间干预国内政治进程虽然已经引起广泛关注,但对于东亚国家,来自网络空间的政权安全威胁尚未成为现实问题,其严重程度和紧迫性都远远弱于物理空间的地缘战略威胁。

经验事实也表明,在与美国推动数字空间合作的同时,东亚国家关注的重点仍然是物理空间的战略威胁。2021年5月,美韩领导人发表联合声明,在涉及数字空间合作之前,双方用更大篇幅讨论了朝鲜半岛核问题、核扩散问题、印太合作框架以及东亚地区热点问题管控等传统安全威胁。此前一个月发布的美日领导人联合声明,虽单独就技术和供应链合作发布了合作清单,但在正式的声明中,有关印太战略、东亚安全和国际秩序等传统地缘战略问题的论述篇幅更大,位置也更为靠前。2021年7月,美国和新加坡两国国防部长发表的联合声明,绝大部分篇幅也在讨论双方在物理空间的合作,包括军事基地合作、人员交流训练、反恐、地区稳定等,数字空间的防务合作只有一句话。即使重点关注技术合作的美日印澳四国领导人最新联合声明,有关技术合作的内容也排在了应对疫情和气候变化之后,有关网络安全合作的内容则排在五项技术合作内容的最后。

需要说明的是,国家对主要安全威胁认知没有变化与大国战略竞争日益关注数字技术并不矛盾。一方面,数字经济时代确实已经到来,数字技术的进步发展已成为一国有效增强经济实力的核心基础,同时也是提升综合实力的关键;另一方面,数字技术正在与现有的军事能力融合,有可能大幅提升国家应对既有威胁的能力,并在与战略对手的实力竞争中占得先机。即使在可见的将来,数字技术难以带来军事能力的革命性变化,国家(尤其是大国)也会未雨绸缪,作好相应准备,以免陷入战略劣势。因此,数字技术能力竞争是国际关系进入数字时代过程中战略手段的竞争,其主要目标还是提升应对主要威胁的能力,而国家面临的主要战略威胁仍将存在于物理空间而非数字空间。

目前的东亚安全秩序正是围绕管控物理空间的主要安全威胁逐步演变形成的。此前的研究表明,战略对冲模式形成的必要条件是体系大国没有陷入冷战对抗或更为严重的危机冲突。就冷战后的东亚地区而言,中美关系能够维持在战略竞争层次而没有突破结盟对抗的上限,有赖于冷战后东亚形成的局部等级体系以及中国能够维持实力上升的崛起势头。国际关系加速进入数字时代并没有改变这一体系结构,而美国推动其现有安全体系延伸至数字空间,更是拓展和强化了既有的局部等级体系,使得原本主要集中于物理空间的安全体系得以扩展至数字空间。在这一过程中,物理空间和数字空间的体系不是相互平行而是逐步融合,其融合趋势则是数字空间的竞争逐步融入既有的地缘战略竞争。正如有学者所言,网络空间并不是自成一体的孤立领域,而是更大范围内地缘政治竞争的延续。在进入数字时代的过程中,东亚安全秩序形成的地区体系基础并未弱化和消失,某种程度上还得以拓展和一定程度的强化。

在此期间,既有安全秩序形成的三个机制,即克制机制、约束机制和平衡机制仍在发挥作用。克制机制主要是指面对美国及其安全体系的战略压力,崛起大国中国依然最大限度地保持了战略克制,以有效缓解自身面临的崛起困境,同时更好地维护自身核心利益。约束机制是指面对战略克制的中国,尽管部分数字技术竞争政策强化了美国对华政策的遏制色彩,但是美国的对华总体思路依然不是遏制战略。例如,即使对华强硬的美国前任国务卿蓬佩奥也强调,美国对华战略并不是遏制。现任国务卿布林肯则公开表示,美国没有发动新冷战,也没有要求其他国家在中美之间作出选择。事实上,在当前的中美关系状态下,即使美国迫使东亚国家全面选边站队也难以实现目标,因为对于东亚国家而言,在中美尚未形成阵营对抗的背景下,在两者之间维持平衡较之全面选边站队更能实现收益最大化,同时有助于最大限度降低战略风险,而这也正是平衡机制的核心所在。与此同时,其他东亚国家不愿全面选边站队也会进一步阻止中美形成阵营对抗,中美两国均强调东盟国家在东亚合作中的中心地位和关键作用就是典型例证。东亚安全秩序中的战略对冲模式也由此逐步形成进而清晰呈现出来,并成为区域内各方维持自身安全和地区稳定虽难以令人特别满意,但仍不失为可以接受的现实选择。

(二)美国因素强化东亚安全秩序韧性

在战略对冲模式形成基础总体稳定的同时,美国强化对华数字技术竞争的政策取向不仅加剧了中美竞争,而且与其实力特点一起为东亚安全环境带来了更大的不确定性,而这些变化均增强了既有东亚安全秩序的韧性。首先,美国打压中国数字技术的政策强化了东亚国家延续战略对冲的倾向。一方面,美国打压甚至遏制中国数字技术导致中国的战略压力持续上升,进一步强化了中国要避免“新冷战”的决心,防止相应政策举措突破相互制衡的上限,同时通过更有效的对冲行动尽可能缓解压力,尽力防止数字空间形成阵营对抗,确保中美关系在承受更大压力的过程中东亚地区不会陷入阵营对抗;另一方面,中美关系的竞争性加剧进一步强化了东亚国家延续战略对冲模式的倾向,既有研究对此已作了充分的经验检验和论证。

其次,美国数字技术能力优势相对较小的情势强化了东亚国家的战略对冲倾向。尽管2008年金融危机之后,美国的综合实力优势(特别是经济实力优势)逐步缩小,但美国仍是国际体系内唯一的超级大国,其数字技术能力也处于优势地位。不过相比于军事领域,美国在数字领域的能力优势相对较小。例如,就数据量而言,美国学者的研究认为,中国的人口规模使其成为世界上最大的国内市场,可以创造美国国内市场难以企及的数据量,而数据量优势对于人工智能等数字技术的进一步发展至关重要。就5G技术而言,美国在芯片设计以及相关技术领域处于领导地位,但5G基础设施落后于中国以及缺乏用户使用环境可能导致美国在开发下一代5G关键应用的过程中处于不利地位。而中国已在5G前沿应用领域(如智慧工厂、远程医疗等领域)取得了重要进展。针对华为5G技术的开放无线接入网(ORAN)方案研发尚需时日,可能已来不及为美国赢得5G竞争提供支持。在量子计算领域,美国已不再拥有垄断地位,现有的技术优势也较为脆弱,需要与日本等盟国合作才能更好地维持优势。

在此背景下,即使有意完全依赖美国数字技术的保障,东亚国家也会面临较大的不确定性,进而增大了相关国家在数字空间延续战略对冲模式的动力。例如,对于追求性价比的东亚国家而言,中国数字技术产品的性价比显然更为优越,因此这些国家很难只选择美国的技术和产品。在有些国家,美国企业的技术和产品还因难以与中国同行竞争而不得退出相关国家的市场。在特定技术领域,东亚国家即使拒绝与中国合作而选择依赖美国,也难以实现目标,因为美国可能根本无法提供相应的替代方案。比如,越南的5G技术就选择了芬兰的诺基亚和瑞典的爱立信。在一些技术领域,东亚国家的技术能力还与美国存在着较强的竞争关系。这些国家担心美国会利用推动针对中国的数字技术合作,同时压制这些国家相关技术的发展和完善。在半导体和芯片领域中,日本和韩国都面临着类似挑战。在这一过程中,如果这些国家全面追随美国,其既有数字技术能力优势很可能逐步弱化甚至丧失,进而对其提升经济实力造成较大冲击。而这一后果不但将导致这些国家更加依赖美国,更将直接违背其寻求美国安全保护的初衷。对于这些国家而言,寻求美国安全保护不但要确保其基本生存,同时要换取促进经济发展的良好环境和机遇。概言之,美国数字技术能力优势不够突出与针对中国的政策对抗性更强的组合,导致东亚国家即使有意依赖美国技术保障也不得不尽量坚持对冲,以免遭遇更大的战略和经济损失。坎贝尔和沙利文也曾表示,美国对中国的技术限制超越限度会促使其他国家寻求与中国合作,反过来也会损害美国的创新能力。

再次,美国战略信誉下降强化了东亚国家的战略对冲倾向。美国将东亚安全体系延伸至数字空间的努力要真正赢得东亚国家的信赖和支持,不仅有赖于其数字技术能力优势,而且深受其战略信誉的影响。而在美国盟国和伙伴看来,2017年以来美国的战略信誉水平始终难以令这些国家感到安心。在此背景下,高度依赖美国将使这些国家面临更大的不确定性,因此东亚国家更倾向于维持战略对冲而非强化依赖。日本和新加坡在2018年前后逐步调整了此前更具对抗性或竞争性的对华政策就是典型例证。

为争取盟国和伙伴的支持,美国推出了“俱乐部合作”的战略,即根据问题性质形成不同的合作组合,比如美日印澳四国合作、美英澳(AUKUS)三边伙伴关系等。这类小范围的合作有助于增强美国的协调能力,提升合作效率,但是这些合作不但无法保证盟国伙伴持续受益,还可能损害相关国家的利益。比如美英澳三边合作导致法国的利益严重受损,也使得部分东盟国家(如印尼、泰国等)感到不满。美日印澳四国合作则对东盟在东亚合作中发挥关键作用产生了不利影响,导致拜登在与日本和韩国领导人发表联合声明时都要强调东盟的中心地位,以安抚东盟国家。不难发现,在美国的“俱乐部合作”框架下,东亚国家可能此时此事受益于“俱乐部合作”,而彼时彼事又会因此遭遇损失,最终可能还是损失大于收益。对于不能总体受益的国家而言,俱乐部战略会进一步伤害美国的战略信誉,导致这些国家在与美国合作的过程中面临更大的不确定性,从而强化其战略对冲的倾向。例如,在与美国深化合作的同时,韩国努力淡化其针对中国的色彩,就与美日印澳四国合作给韩国带来更大战略压力不无关联。

近些年,美国国内政治较为严重的分裂状态进一步加剧了东亚国家的担心。例如,拜登正式就任两个月后,BBC记者曾专访新加坡总理李显龙,问其对美国新总统处理与中国和亚洲的关系有何建议。李显龙表示,建议谈不上,只是希望拜登能够得到国内更为广泛的支持,言谈中对拜登深受美国内部社会分裂拖累的担心显而易见。2021年,新加坡东南亚研究所在东盟十国的调查也显示,在对美国缺乏信任的受访者中,42.1%的受访者认为内部事务会分散美国注意力,导致其无法专心处理全球关切和问题。这一比例与2020年的调查结果(42.8%)几乎完全一致。在2022年的调查中,这一比例虽有所下降(36.7%),但仍然是受访者无法信任美国最为重要的影响因素。也就是说,即使拜登上任后,东亚国家依然心存疑虑,其主要担心是,即使美国现任领导人值得信赖,美国国内分裂状态也意味着拜登之后特朗普风格的领导人很可能会卷土重来。因此,如果现在过度强化对美国的依赖或深化与美国的合作,到那时战略上反而会更加被动。

结 论

冷战结束以来,围绕东亚安全秩序性质的讨论逐步成为国际关系学者关注的重要话题。不过,既有思路(均势、霸权和权威秩序)都难以准确描述20世纪90年代以来东亚安全秩序的核心特征和发展趋势。为此,我们提出冷战后东亚安全秩序逐步演化形成了战略对冲模式,其核心特征是中美关系虽趋于紧张但并未陷入阵营对抗和军备竞赛,同时其他东亚国家则尽量在中美之间维持平衡而非全面选边站队,以免地区陷入阵营对抗。而战略对冲模式形成的体系条件则源于东亚国际体系呈现局部等级体系特征,同时区域自助大国(中国)的综合实力呈现崛起态势。

随着人类社会加速进入数字时代,自2018年美国开始全面打压甚至遏制中国数字技术能力,不仅导致中美关系面临更多困难和挑战,而且对东亚安全秩序和地区稳定也构成了冲击。不过面对数字技术竞争带来的冲击,中国和绝大部分东亚国家的政策选择并未脱离既有的战略对冲模式,东亚安全秩序由此呈现出较强的韧性,其主要原因来自两个方面:一是东亚安全秩序的形成基础尚未弱化反而有所巩固和强化;二是数字技术竞争背景下美国的实力特点和政策选择使得东亚国家深化与美国的数字合作面临着更大的不确定性,从而进一步强化了东亚国家的战略对冲倾向。

尽管东亚安全秩序呈现出较强的韧性,但并不意味着所有东亚国家都延续了既往的战略模式,而澳大利亚则是最为典型的例子。2016年以来,澳大利亚采取了追随美国对抗中国的全面选边战略,特别是在数字技术领域,不但全面禁止和限制中国数字技术和产品,甚至鼓动其他国家禁用华为5G技术和产品。对于澳大利亚偏离战略对冲模式的影响因素,主要存在两个解释思路。一是国际秩序视角,即澳大利亚将美国自由主义秩序的稳定和延续作为核心利益,而2016年之后其决策层认为中国的国际秩序取向和相应行动削弱了美国主导国际秩序的稳定性,因此采取了全面选边美国,对抗中国的战略;二是国内政治视角,即澳大利亚呼应美国,全面禁用华为5G,限制中国智能监控等政策选择,主要源于其决策层认为其国内政治稳定受到了来自中国的“挑战”。

对于澳大利亚这一案例而言,两种解释都是较为合理的思路。如果研究范围拓展至美国的东亚和北约盟国,我们发现就对中国的数字技术政策性质而言,国内政治因素的影响可能更为根本,即一旦美国盟国形成中国影响其国内政治的认知,无论美国是否明确施加压力,相关国家都会采取对抗性政策(官方明确禁用或限制)。在没有形成影响其国内政治认知且承受美国明确压力的前提下,如果美国盟国不认可中国的国际秩序取向,其通常会采取委婉禁止的政策(即官方没有表态禁用,但其国内企业并未采用,日本的华为5G政策就是典型例证),而不反对中国国际秩序取向的国家(认可或无偏好)则会采取接受政策。

在数字技术竞争背景下,相关国家一旦形成中国影响其国内政治的认知,其采取对抗和制衡政策的可能性会大大提升。由此我们可以更加深切地意识到,在国际关系迎来数字时代的过程中,网络空间并不是自成一体的独立领域,物理空间和数字空间的体系不是相互平行而是逐步融合,其融合趋势则是数字空间的竞争逐步融入既有物理空间的战略竞争,数字空间的威胁认知仍有赖于物理空间的威胁认知。因此,物理空间的威胁认知如何影响数字空间的国际合作以及数字时代的对外政策和国际秩序变迁,将是未来值得深入研究的重要议题。

【来稿日期:2022-03-07】

【修回日期:2022-04-14】

【责任编辑:谢 磊】

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